民主的细节

民主的细节
作者：刘瑜
权力制衡篇
选谁都差不多如果我是美国人，很可能不会去给大大小小的选举投票。这倒不是说我这人政治冷漠，没有公民责任心，而是我觉得，在美国现在这种政治体制下，其实选谁都差不多。
比如眼下我一直在跟踪观察的麻塞诸塞州的州长选举。
每年的 11月　7号是美国的选举日。今年没有总统选举，但是有许多州要选州长，我所居住的麻省就是其中一个。
如果我是一个麻省公民，我选谁呢
最有力的竞争者有两个。一个是民主党的候选人德沃帕崔克，黑人，曾在克林顿政府手下任助理司法部长。一个是共和党的候选人凯丽赫利，女性，是麻省现任付州长。
如果我是一个麻省公民，当然有理由关心这场选举。对于一个普通美国人来说，州级选举对他们衣食住行的影响，其实比总统选举要大。因为美国是个联邦制国家。对于一个普通公民来说，消费税的税率是多少高速高路上的时速多少中小学教育质量如何有多少警察在你家附近巡逻能否申请有政府补助的医疗保险，这些与日常生活最休戚相关的事情，主要都是由州政府与州议会决定的，不关白宫和参众两院什么事。在很大意义上，对于老百姓而言，“国计民生”的真正含义，其实是“州计民生”。
抱着关心“州计民生”的热切心情，我大量地读报看电视上网，努力发掘两个候选人的“本质”差异，最终得出的结论却还是：其实选谁都差不多。
听来听去，我发现他俩在政见上，主要差异集中在两个方面。一个是要不要消减收入税；另一个是如何对待非法移民。
赫利坚决主张要消减收入税。每次电视辩论，她都把这个问题拿出来，气势汹汹地追问帕崔克同不同意减税。她说：“减了税，老百姓口袋里有了钱，经济发展才有动力”。我想，减税是好事啊。我一共收入就那么点，还老是被挖去一大块税，我当然支持减税了。可是后来我上网一查，发现赫利所说的减税，无非是从 5。3减到 5，顿时觉得很没劲。才减个 0。3，却嗓门大到大西洋对岸都能听到。而且，帕崔克说的也有道理，他说：“不错，老百姓的钱是老百姓的钱，但是公路公立学校，也都是老百姓的公路公立学校，如果少交税的代价是公共服务的退步，老百姓欢不欢迎呢”好像也有道理。
再看另一个分歧。帕崔克主张让在麻省公立大学上学的非法移民交相对低的“州内学费”，赫　利反对。帕崔克说“要给那些学习合格的非法移民一个机会”。而赫利则说他是在“用合法居民的钱去奖励非法行为。”帕崔克主张给通过驾考的非法移民发驾照，说是出于“安全考虑”。
赫利则坚决反对，说这让“控制非法移民更加困难。”双方似乎都有道理，但是说实话，这对我来说，实在是个可以“高高挂起”的问题。
当然，两个人还有一些其他分歧，比如同性恋结婚可不可以合法化要不要支持干细胞实验分析来分析去，我觉得所有这些“差异”都显得鸡毛蒜皮。 0。3的税收给不给非法移民发驾照同性恋能不能合法结婚，对我的生活几乎没有任何影响，所以对我来说，选谁都差不多。
“选谁都差不多”可以被理解为一件坏事，也可以被理解为一件好事。很多人把它理解成一件坏事。每天，我都可以从报纸上读到无数这样的哀叹：民主党也好，共和党也好，其实大同小异，一样堕落，既然“天下乌鸦一般黑”，我为什么要去投票事实上，很多人把美国的投票率不高这个问题，归咎于美国政党“没有给选民提供一个真正的选择”。专制者更可以声称：
既然在民主选举中“选谁都差不多”，那还要选举做什么所谓选举，不过就是一群戏子做戏而已。
但是我不这么看。“选谁都差不多”这个现象的发生，其实恰恰是两党激烈竞争的结果。正是因为两个政党在竞争中都要争取大量的“中间选民”，所以它们的政见日渐“趋中”，最后，两党的政见往往稳定在最大多数选民比较赞同的位置上。而一个上台的政党，代表多数人的利益，这恰恰是民主的含义。
早在 1957年，政治学家 anthony downs就总结出了两党制下“政党趋中化”的规律。
许多后来的经验研究都证明了这个简洁然而意义重大的结论。
从这个角度来说，“选谁都差不多”又是好事，因为它说明不同的政党都在使劲谄媚“多数老百姓”――这不正是三个代表之“代表最广大人民之的利益”吗好比如果我喜欢吃面条，不喜欢吃三明治，那么一个党请我吃拉面，一个党请我吃刀削面，我当然“选谁都差不多”了――反正没人逼我吃三明治。投票率低，至少对于某些人来说，恰恰说明他们对政治体制的信任：
既然我就算不投票，也要么能吃到拉面，要么迟到刀削面，那我投不投票也无所谓了。
选举议题的“鸡毛蒜皮”化，在一定程度上，恰恰是美国社会在重大基本问题上达成了共识的表现。这个社会已经完成了对工人能不能组织工会如何控制公司垄断公立中小学如何运营妇女该不该投票黑人能不能坐公车的前排言论自由是不是好事人权是不是一个贬义词等等这些个“重大”问题的辩论了，剩下的，至少就国内事务来说，基本都是小修小补的“鸡毛蒜皮”了。如果一个国家连这些最基本的共识都还没有形成，“右派”坚持工人不能成立独立工会，“左派”坚持反对市场经济，而我是那个国家的公民，那我当然会举着选票跑到投票箱前了。毕竟，在那种政治环境下，选谁会非常不一样，我可不想被人按着脖子，吃下自己不爱吃的三明治。
哪怕只增百分之一的税以前只听说过商店因为财务困难歇业关门，在美国，竟然见识了政府因为财政问题而暂时歇业关门。
7月 1号，美国新泽西州州长科赞 jon corzine签署了一个 17号行政令，下令新泽西州州政府所有“非基本的”办公机构都暂时关门。这些“非基本的”部门包括：机动车辆管理处公园彩票部门教育局部分司法机构，等等等等。虽然“基本的”政府部门，比如警察，消防队监狱等等，还保持运转状态，但这个小小的行政令，也让 4万 5千人临时下了岗――占新泽西公务人员的一半以上。城池失火，殃及池鱼，便是新泽西州亚特兰大市那些个举世闻名的大赌场，也跟着被迫歇业――虽然它们不是政府运营的，但是它们必须在政府人员的监控下运营，而那些监控人员歇了业，这些赌场业只好跟着关了门。
读者可能要问，美国州长权力这么大大笔一挥，就可以让几万人暂时下岗当然不是这样。
美国是一个法治社会 ；一切必须按照法律的规定来办事。美国又是一个联邦国家，每个州有每个州的法律。根据新泽西州的州法，在每年新的预算在州议会批准通过之前，政府不应当有新的花销。今年的州预算批准截止日期是 7月 1号，新泽西州议会没能在 7月 1号之前通过新的年度预算。于是州长科赞依法下令冻结那些“非基本政府部门”的运行。
那么，州议会为什么没能通过州政府的预算提案呢原因是，新泽西州政府面临 45亿美元的赤字，为了填补这个赤字。州长科赞提出了一系列开源节流的做法。其中最重大的建议，就是要求将新泽西州的消费税从百分之六提高到百分之七，期望以此每年获得 11亿美元的进帐，而这个提议遭到由民主党控制的州议会的反对。一方坚决反对提高这百分之一的消费税，一方坚持这是填补赤字最有效的方法。双方僵持不下，最后错过了预算批准的截止日期。州长这才一怒之下签署了 17号令，虽然是“依法”办事，但同时也是以冻结政府的方式来要挟州议会。
当然，无论是州长，还是州议会，都得罪不起选民。固然，增加税收会得罪选民，然而，一部分公共服务长期被关闭，以及大量公共雇员的“临时下岗”，同样会惹恼选民。于是，从 7月 1日科赞签署 17号令起，州政府和州议会开始了马不停蹄的谈判，连美国国庆日的假日都不休息了。州长本人据说也“睡在了办公室”。 7月 6号，州议会里的民主党内部就达成了妥协，表示愿意接受消费税从百分之六增加到百分之七意味着每个家庭平均一年多开支 275美元左右，但是作为条件，由增税所得收入，其中有一半必须用于缓解由于高不动产税对老年人口造成的压力新泽西的不动产税全美最高。换句话说，这边拔了羊毛，那边至少得部分地补回羊身上。
7月 8号，这一提案在新泽西州议会的上下两院通过。很快，州长科赞签署了 19号行政令，下令解除 17号令。从 8号开始，各个“非基本的政府部门”重新开张，到 7月 10号，基本所有的政府部门都恢复正常工作。新泽西这场“预算战役”这才算平息下来。
对于我们这些外部的观察者来说，重要的当然不是新泽西州这么一个遥远地方的“预算平衡”。
毕竟，我不去新泽西购物，它消费税就是涨到百分之 70，我也可以事不关己，高高挂起。对我来说，有趣的是这场预算战役的政治过程。
从政治运作的过程来说，最引人注目的，就是议会不是政府的橡皮图章――它切切实实地审查质疑政府提出的预算方案。也就是说，在涉及到“掏老百姓口袋里的钱”以及“花老百姓口袋里的钱”的问题上，议会确实是试图在把守一个关口。就算是百分之一的消费税，就算是年家庭开支也就是因此增加 275美元，那也不是某个领导一拍脑袋说了算。相比之下，我似乎就没有听说中国的全国或者省级人大曾经否决过政府提出的预算草案。事实上，别说一般的老百姓不知道我们的消费税或者所得税的税率从何而来，有何道理，背后的政治博弈过程是什么，就是人大代表们本身，估计大多也是只知其然不知其所以然，晕晕乎乎地投赞成票而已。
当然，议会在把这个关口的时候，是一只眼睛瞟着自己的职位，一只眼睛瞟着老百姓的利益。
但是，在一个合理的制度中，“自私”不应该是问题，“损人利己”才是问题。如果政治家的职位必须通过适当保护老百姓的利益来维持，这二者不是“辨证地统一”了吗当然，这里说的是一种理想的情况。很多时候，政治家只是虚晃一枪，“似乎”保护了老百姓的利益，实际情况却扑朔迷离。但是，至少在新泽西的这个案例中，首先，部分州议员们开始是怕涨税引起选民不满而拒绝州长的预算提案，后来，又同样是怕关闭部分公共服务惹毛了选民而达成了妥协。在这个案例里，政治家的政治考虑明显受了选民利益这个指挥棒的影响。
我们在公共领域里讨论民主或者民主化，易于陷入抽象的空洞的口号对口号式的争论。事实上，民主是非常脚踏实地非常柴米油盐的一件事。它涉及到的，无非就是当有人要从我怀里一年掏走 275美元的时候，它是会被“神不知鬼不觉”地掏走，还是会至少经过一场辩论。而且我可以倾听这场辩论，可以根据我自己的标准判断其中的是非，可以在下次投票的时候，给那个在我看来说话没道理的人投一张反对票。
相比之下，在一个不够民主的社会里，公共财政的“软约束”问题似乎很难避免。如果民众或者民选代表不能有效地监控预算的出台过程，那么政府开出什么帐目，就是什么帐目。它说花多少就是多少。它说花在哪就是在哪。提案中的预算数字怎么来的，很少人知道。这些数字是不是的确按部就班地花了，也很少人知道。就算由于上级政府的压力，以及地方税基的不足，导致一个相对合理相对有限的预算，各级政府还是可以通过“巧取豪夺”建立无数的“预算外基金”。近几年来中国政府启动的“预算内外一本帐”举措以及崭露头角的“审计风暴”，可以说非常积极的公共财政改革。但是，更根本的变革，还是在于推动人大切实地审查质疑监控政府的预算方案。
当然，这个案例给我们的政治启示不至于此。中国很多地方当前面临严重的地方政权财政困难的问题，从这个案例，我们可以看出，其实即使是美国，也存在“地方政权财政困难”的问题。在美国，本质上而言，是联邦制这个构架解决了“地方政权财政困难”的问题。在联邦制下，各个州享有自主决定税率公共开支的权力。说白了，没钱了，我就多收点，或者少花点――州级政府在议会的批准下，可以“擅自”决定多收钱或者少花钱。比如，在新泽西这个案例中，在州议会的批准下，州政府一方面决定增加消费税出卖某些高速公路的管理权开源，同时另一方面也消减在养老金和高等教育等方面的开支节流。
相比之下，中国是一个单一制国家，各个省市没有自主决定税率税种的权力。事实上，越到基层政府，就越面临财政权力和财政义务不对称的情况。因为缺乏财政权力，为了“开源”，各级政彛 往往“八仙过海，各显神通”，用各种手段巧取豪夺，比如乱收费乱罚款，比如随意出卖国有资产，比如不负责任地给企业贷款提供担保等等。联邦制给我们的启示是，与其让各级政府在“预算外”四处揩油，不如扩大地方政府预算内部的财政权力――让其在税收公共开支方面，享有更多的自主权。比如，允许地方政府根据实际情况随时调整税率。
但是，这样放权的前提，显然是加大人大对政府预算的监控能力。没有这个配套措施，预算内也好，预算外也好，越大的权力意味着越大的腐败可能性。
谁都知道，花自己的钱是一件让人心疼的事，而花别人的钱是一件不怎么让人心疼的事。一个好的公共财政体系，就是要通过一个政治博弈的过程，让花别人的钱变得象花自己的钱一样心疼，哪怕一年也就是 275美元。
比道德制高点更高的我总觉得，煽动家和思想家之间的区别，就是煽动家总是特别热衷于抢占道德制高点，而思想家总是热衷于指出道德制高点底下的陷阱。所以煽动家总是在话语的盛宴中觥粒淮恚枷爰易苁窃阢枫凡话驳氐p乃次獬13缏虻ァbr >
在所有的道德制高点中，没有比“保护弱势群体”更高的了。但是，口号的简洁性不能掩盖现实的复杂性，最近美国参众两院在“07　年联邦最低工资法案”问题上的较量，就体现了这种复杂性。
美国的联邦最低工资，从　1997　年开始就一直没有变化，停留在　5。15　美元小时的水平上。
为了适应新的经济形势，民主党很早就提出将联邦最低工资提高到　7。25　美元的目标，共和党却迟迟不肯响应。但是　06　年　11　月民主党在中期选举中大获全胜，打破了这一僵局。民主党占多数席位的众议院，很快就于　07　年　1　月通过了提高最低工资的法案。
按理说这事就该完了，最低工资提高，底层劳工的利益得到了保护，政治家们可能还因此多赢得一些选票，岂不是皆大欢喜
可惜，这事没完。1　月众议院刚通过该议案，2　月参议院的许多共和党人就出来“捣乱”。他们表示，如果不增加小企业减税条款，他们就不批准该议案。最后，参议院通过了该法案，但是增加了“10　年内给小企业减税　83　亿美元”的条款。
这样一来，众议院又不干了。我们提高最低工资，是“保护弱势群体”，你们要给小企业主减税，是“保护强势群体”，你这不是跟我对着干吗不行，要减点税可以，最多　13　亿。
两方面讨价还价两三个月，最后的结果是：最低小时工资从　5。15　增加到　7。25　美元，同时5　年内给小企业减税　48　亿美元。各方预计它的最后批准指日可待。
看到这里，大家可能会对共和党的“捣乱”感到困惑和不齿。“资产阶级的代言人”“与劳苦大众为敌”我们从小接受的阶级教育也许会条件反射般地给我们输送这些判断。但是，事情真的这样简单吗我们不妨把“提高最低工资”作为一副多米诺骨牌的第一张，看看它可能引起什么样的连锁反应。
假设我是一个企业主，手下雇佣了　7　个人，每个人的小时工资是　5　块钱，如果政府强令我将工资涨到　7　块钱，我会怎么做呢为了维持同样的生产成本，我很可能将　7　个员工裁成　5个。这时候，那　5　个人的利益是得到了保护，那么，那两个被裁掉的人呢
事实上，无数经济学研究已经表明最低工资法和失业率之间的正相关关系。虽然经济学家当中也有“异见分子”，比如克鲁格的研究表明最低工资法对就业率影响非常微弱，但是绝大多数的经济学实证研究都一再表明最低工资增加失业率，尤其是年轻的非熟练工的失业率。
“最低工资研究委员会”调查表明，最低工资上升　10，会导致年轻非熟练工失业率增加　1到3。这个研究结论令人悲哀之处就在于，最低工资法旨在保护弱势群体，最后伤害的，恰恰是弱势群体。
你可能会说，那就让政府禁止企业在提高最低工资的情况下裁减员工。先不说这个“禁令”
在雇用自由的市场经济条件下是否可能，就先假定它是可行的吧，后果怎样对于企业来说，如果政府规定我不能解雇员工，那我不雇新的员工总行吧前面说过，最受最低工资法影响的，恰恰是年轻非熟练工人的就业机会。你可能又要说，那我强制你雇佣新工人。好吧，我只好雇佣新工人。结果又怎样这个企业的生产成本提高，它的竞争力下降――美国的制造业在第三世界国家面前节节败退，与其劳动力成本偏高不能说没有关系。那么我们就贸易保护主义你又说了。好吧，贸易保护主义――咱竞争不过中国印度，把它们关外面还不行
后果又是什么提高的生产成本转移到价格当中，谁来承担消费者。那些抱怨美国的商品服务太贵的人，很可能同时是主张提高最低工资的人，却不愿看到这二者之间的联系。你可能又要说了，咱不让他们把生产成本转移到价格当中来，咱降低资本家的利润率不行吗可以啊，but how如果一家企业没有违法，你怎么强制规定它的利润率强制企业不许解雇工人强制它雇佣定量的新工人贸易保护主义规定企业利润率，把这一切加起来，那叫什么计划经济。计划经济的弊端，呵呵，还用得着我继续推这付多米诺骨牌吗
“保护弱势群体”最后导致“伤害弱势群体”，“道德制高点”变成“道德陷阱”，这就是所谓的悖论。不幸的是，这个世界充满了悖论。
认识这些悖论，需要比道德制高点更高的东西，那就是理性。当然，我绝不是说“最低工资法”不合理，事实上，我支持最低工资法。我说的只是，在讨论这个法案的同时，要考虑它可能导致的不良后果，并对这个不良后果采取“配套”的预防措施，从而防止好心办坏事。共和党“给雇佣穷人和老兵的小企业减税”的附加条款，恰恰是基于这种意图，因为最低工资法案真正冲击的，其实并不是那些利润丰厚的跨国大公司，而恰恰是那些本来利润率就微薄的小餐馆小百货店小农场，一旦它们因为抬高的劳动力成本破产或者不得不通过裁员来维持低运行成本，“弱势群体”就从倒霉走向更倒霉了。
罗斯福政府　1938　年第一次在美国历史上提出最低工资法案的同时，也建立了一系列的增加就业的“配套”措施。比如着名的“工人进步项目”，通过大量的公共工程来增加就业机会，从而抵消最低工资法对就业率的冲击。后来美国福利制度日渐完善，通过缓冲失业给个人带来的经济危机，同样为最低工资的不断上升提供了配套制度。
能否把相关思考引入中国呢应该认识到中美两国本质性的区别，如果说美国对劳工几乎存在“过度保护”，中国的情况则正好相反。那种“中国的最大优势就在于廉价劳动力，如果给工人确定最低工资就会吓跑投资者”的认识很大程度上是一种“想当然”。如果劳动力越廉价一个国家的投资环境就越有优势，那世界上最有投资优势的应该是非洲。事实上，相对很多发展中国家，除了廉价劳动力，中国还有很多其他优势：基础设施政策优惠熟练劳动力基本信用机制等等，在这种情况下，为什么要害怕稍稍抬高一点最低工资投资者就会跑到印度去呢其实，中国劳动力极端廉价很大程度上不是国际竞争的结果，而是中国企业之间恶性竞争的结果，在这种情况下，如果通过国家立法的形式让所有企业集体提高最低工资，防止它们之间的恶性竞争，外国投资者未必会跑，工人受益，后果无非是让美国的消费者为一条中国制造的牛仔裤多付一两块钱，何乐而不为
而且，由于许多研究表明穷人消费率比富人高，提高穷人的工资能够更有效地拉动有效需求。
在中国这样一个“金字塔”型的社会结构里，最低工资拉动需求的效果，应该比美国这样一个“橄榄型”的社会显着得多，就是说，在今天的中国实行最低工资法，对就业率的负面影响更可能被其正面影响所抵消。当然，即使如此，如果我国真的开始严格执行最低工资法，还是需许多配套政策以保证就业率，比如小企业的减税发展劳动密集型产业强化福利制度通过公共基建项目增加就业提供优惠投资政策加强劳动力培训等等总而言之，保护弱势群体，绝不仅仅是占领道德高地的问题，而是一系列配套政策的制定。
所谓“秘诀”
中国的公款吃喝已经到了令人触目惊心的地步了。据了望报道说，中国　04　年的公款吃喝高达　3700　亿元。这是什么概念呢04　年中国公布的军费也就　2117　亿元，同年中央财政投入农村义务教育的经费才　100　亿元。
这还没说公车购置出国考察政绩工程高干医疗呢。
一个国内的朋友问我：中国公款消费这么严重，不知道美国有没有可以什么借鉴的治理经验
我说，美国基本上没有这个问题，又谈何“治理”朋友又说：没有这个问题看来美国官员真是清廉
其实，并不是美国官员不爱免费吃喝玩乐，但是钱袋子不由他们管，而由立法机关管，他们胳膊不够长而已。在中国，政府却是自己给自己开支票，人大不能提供真正有效的审查和监督，所以不消费白不消费，消费就要大大咧咧地消费。这是个制度问题，跟个人道德水准没有太大关系――就算你现在破口大骂公款吃喝，如果有人拿一张空白支票给你，让你随便给自己填，你肯定也会往上面填个天文数字。
所以，要说美国“治理”公款奢侈消费的“秘诀”，其实很简单：权力制衡。我们中国今天治理公款吃喝，一会儿制定“四菜一汤标准”，一会儿“公款吃喝公示制”，却全都治标不治本，甚至越治越病，因为治来治去都还是自己给自己开支票。立法机构真正与政府平起平坐，有效审查监督其开支，公款消费也就“断了炊”。司法机关真正与政府平起平坐，裁判越界的案例，公款消费就得提心吊胆。公众媒体通过真正的言论自由对越界者“拳脚相加”，公款消费者就得道德破产。所谓秘诀，不过就是这些个制衡而已。
权力制衡对于遏止挥霍公共资源真有作用吗大家都熟悉的陈水扁案和马英九案，我就不多说了，不妨说说近两年我在美国耳染目睹的几个小例子。
一个是去年纽约州审计长阿伦赫维斯栽的跟头。这个倒霉的州审计长，按我们中国的说法，也是个“厅级干部”了，2006　年　9　月，却因为让他的一个手下长期给自己生病的太太开车，被揪了出来。按照法律，公车绝对不能被私用，私用就要付相关费用。虽然赫维斯为此道歉，并主动给州政府赔偿了　8　万多美元，州道德委员会仍然认定他“明知故犯地利用职位，为自己和妻子谋求特权”，指控他违反了公务员法。当时正值美国中期选举阶段，州审计长是个民选职位，民意调查显示，赫维斯本来领先　40　个百分点的，一个星期之间，就掉到了12　个百分点。由于当时他还没有遭到正式起诉，罪名不明朗，所以仍勉强获得连任。可是当他的案子正式进入法庭程序之后，迫于压力，他不得不还没就任就宣布辞职。07　年　2　月，法庭宣判他有罪，虽然只判了罚款，这个“厅级干部”的政治生命，却因为公车私用而给彻底搭上了。
另一个小故事，是宾夕发尼亚州议会的“加工资”风波。05　年　7　月的一天，宾州的议会在没有举行任何公共听证的情形下，突然通过法律，宣布给州议员涨　54的工资，同时也给本州的法官和高层行政人员涨了工资。这种行径，可以说是典型的“自己给自己开支票”。第二天州长就签署通过了该法令。结果，“人民群众的眼睛是雪亮的”，当地的一个社会活动家立刻就把议会告上了法庭，认为他们这种做法“违宪”。后来，民愤越来越大，上千个人跑到州议会门口抗议示威，甚至有民间组织将议会告上了联邦法庭，指控他们“侵犯了公众的立法讨论权”。迫于民众压力，州议会只好重新投票，几乎全票同意收回原先“涨”的工资。相比中国许多官员可以随便往公共支票里填吃填喝填车填旅游，美国的公共官员在没有这一切奢侈消费的情况下，给自己填点工资都很难做到。
一个审计长因为公车私用落马，一个州议会涨上去的工资愣是给退了回去，可见权利制衡对于公款私用的影响不是子虚乌有的事。在民众这样的虎视耽耽下，议员敢给官员们留出3700　亿的“接待费”吗这事够让他们下一百回台的。所以说不是美国官员们不爱吃喝玩乐，而是前有议会管着钱包，后有法院拿着手铐，四面八方都有“群众的眼睛”，实在没有什么空子可钻而已。
事实上，权力制衡不但管制公款私用，也管制着公款公用。就算公款不给“私吞”了，也很可能被各种政绩工程低效投资无理补贴等等给浪费了，因此公款公用，也有一个“好刃是否用在了好刀上”的问题。05　年纽约市申办　2012　年奥运会时，纽约州政府就因为民众压力，拒绝给一个对于申奥很关键的体育馆注入公共资金――公众说了，我们这缺钱的地方多了，办什么奥运啊。前一段我写过一篇“耳朵上的记号”，阐述美国　07　年开启的一项拨款改革，其目的是将狭隘的利益集团化地方主义化的拨款从美国的财政开支中清除，这同样是“预算民主化”改革的一部分。美国有一个非营利性团体，叫“公民反对政府浪费”，专门监督那些流向不合理不必要的“公款公用”。听听它的一些报告名称，就知道它对政府花钱多么辎珠必较：“一个新的威胁：政府资助的垃圾科学”“ymca：从社区服务到社区无服务”“爱滋项目：一个泛滥成灾的浪费”虽然它的很多说法不一定对，但是让政府花钱的时候有点胆战心惊，却未尝不是好事。
甚至，民主和法治连“私款公用”也要干预。我不用公款请你，用自己的钱请你吃饭还不行吗
如果你是试图影响公共政策或者有这个嫌疑，还是不行。基本上美国所有的州对此都有法律规定，比如，康州的法律就规定，一个公职人员一年之内接受“政策游说者”的吃请不能超过50　美元。又比如，06　年国会通过法令，规定禁止“政策游说者”给议员提供免费旅行和吃喝。
英国的政治文化也似乎与此遥相呼应，最近布莱尔去迈阿密旅行，因为住了朋友免费的豪宅，而该朋友又似乎有往英国推销唱片之嫌，好端端的一次旅行，愣是变成了一个丑闻。
最近看到网上流传的一张照片，内容是两会代表在会议上睡得东倒西歪。固然，领导讲话往往具有神奇的催眠效果，而且人民大会堂的椅子可能格外舒服，但在那个庄严的大厅里，顶着人民代表的头衔，睡得憨态可掬的代表们其实有很多的事情可以做，比如，仔细聆听政府预算报告的细节，并且在可疑的地方说不。
动什么，不能动宪法这段时间，一打美国电视台的新闻频道，或者翻开美国报刊的新闻栏目，就总会碰到一个词：
窃听。围绕着这个词，还有以下词汇在上下翩飞：总统，国家安全处，反恐，国会，听证。
把这些关键词连起来，就是当前美国政治的焦点新闻：美国国家安全处的窃听案。这个案件，简言之，就是美国总统布什曾在　911之后，秘密下令国家安全处对“恐怖分子嫌疑人”进出美国的电话电邮进行窃听窃取。这件事情在近　4年后，也就是　05年　12月被纽约时报给抖了出来，闹得全国上下沸沸扬扬，国会开始对此事召开听证会，进行调查。
按一般人的直觉来说，总统下令国家安全处对恐怖嫌疑人进行秘密监控，似乎也不是什么特别大不了的事情。为了国家的安全而盯梢“嫌疑人”，这也是政府“为人民服务”的一部分吧，更何况这个行动发生在举世震惊的　911事件之后。在当时的恐慌气氛中，政府对神出鬼没的恐怖分子嫌疑人进行神出鬼没的调查，似乎也属于情有可原之事。相比某些国家对公民言论进行长期的系统的监控，似乎是小巫见大巫了。
但是，不，美国人对自己的政府对自己的领袖没有这么“宽容”。在这个以自由和法治立国的国家，人们对自己的隐私权利言论自由以及法律程序，有一种“神经质”的警觉。
在他们的眼里，自由权利法律，“娇嫩”如婴儿的肌肤，需要一丝不苟的呵护。
应该说，民众对“窃听案”的不满，有两个层次。一个就是对窃听本身的不满――在许多人看来，对民众言论广泛的监控，是极权统治的起点，是对自由原则的背叛。虽然政府号称其监控对象是“恐怖分子嫌疑人”，但是谁又能保证它监控的仅仅是“恐怖分子嫌疑人”，而没有越位到政治异见者新闻记者乃至普普通通的公民呢第二层不满，集中在窃听的法律程序上：按照美国1978年制定的“外国情报监控法案”，美国政府对其公民的信息监控，必须首先申请一个特别法庭的批准，而布什在批准　911之后的监控行动时，并没有依法申请特殊法庭的批准。这在法理上，严重违背了既定的法律程序。正是在这一点上，布什被社会各界揪住了一条大辫子。
而这个辫子，实际上是布什在侵犯法律方面的第二条“大辫子”了。第一条，就是古巴关塔那摩海湾着名的拘留营。这个拘留营同样是布什当政期间的“创举”。它以“反恐”之名，越过法庭的审判，任意地无限期地扣留政府眼中的“恐怖分子嫌疑人”。911以来，这个集中营已经关押了　500多个这样“不明不白”地蹲监狱的人。在某种意义上，类似中国已经被废除的“收容遣送所”。关塔那摩，成了布什滥用权力的代名词。
当然，布什也宣称他的行动有法理基础。他的法理论据有两条。一个是　911之后，国会给他的授权。根据这个授权，他有权采取“一切必要和合适的手段”来预防反击恐怖分子的袭击。在布什政府看来，窃听关押嫌疑人，属于这个“必要的合适的手段”范围。第二个法理依据，据说是宪法。根据宪法规定，在战争期间，美国军队的最高司令，也就是美国总统，有权越过国会和法庭的批准，下令采取紧急军事行动，而反恐，布什政府论证，就是一场战争。
当然，他的这两个说法，很快引来了嘘声一片。首先，“一切必要和合适的手段”，不能被无限地任意地解释。而且，根据美国法律的惯例，当一个新法的含义911之后的国会授权可能抵消一个旧法外国情报监控法案的内容时，新法必须明确具体地指出这个抵消的内容。其次，说反恐是一场战争，所以总统可以为所欲为，显然也是混淆了反恐战争和一般常规战争的区别。反恐战争中的决策，并没有一般战争中的紧急性，而且，它是无限期延伸的。如果用它来为布什政府的独断辩护，那么美国公民的自由和权利就得无限期地搁置了。
然而，对于真正关心这个国家走向的人来说，他们关心的不仅仅是那被监控的几千个人，或者被拘留的那几百个人的权利，甚至不仅仅是这其中涉及到的被践踏的法律程序，而是美国这个国家的立国之本――三权分立――的失衡。在这个失衡的过程中，总统权力越来越大，国会和法院的权力越来越萎缩，从而使支撑美国政府制度的“三角架”越来越向一边倾斜，出现摇摇晃晃的迹象。如果说一个具体的法律程序被践踏，可以及时修补，宪政框架的倾斜，却可能是灾难性的。
1月16号，前副总统戈尔出现在电视屏幕上，发表慷慨激昂的演说，大声疾呼美国不能丢弃它三权分立的优良革命传统。他从当前的国家安全处的窃听案件谈起，得出结论说：“美国的民主已经处于水深火热之中”。固然，我们有理由怀疑他由于党派之见而夸大其辞，但是，观众也不得不承认他敏锐的问题意识。美国宪法的精髓，不是某一个具体的法律条文，而是它所构架的权力制衡。这种权力的平衡，可能被一个独裁者大刀阔斧地公然推倒，也可能被一个扩张权力的总统一点一点地蚕食。正是因为这种蚕食的危险，对任何一点政治病毒建立一个强大的预警机制，可以说是政治健康的前提。
美国的开国之父们当初制定宪法时，初衷并不是建立一个强总统的制度。美国宪法的第二章，明确规定的总统权限是“保证法律被忠实地执行”。换句话说，按照宪法的原意，总统拥有的是“执行权”，他本身并没有立法权，不能自由地去“开发”权力。然而随着时间的流逝，历届总统们不断“顺手牵羊”，权力越来越大。首先，美国总统选举形式的变化，使得总统越来越拥有自己独立的选民基础，并不需要对国会俯首称臣。19世纪　30年代以前，美国总统的提名由国会的各党代表控制，总统还有动机对国会毕恭毕敬。之后，总统候选人开始由各党的全国党代表大会提名，总统提名的“婆家“从国会的党代表变成了普通的党代表。
后来，总统的选举进一步“民主化”，各党的党代表不再由“党总支”指定，而由普通公民投票产生，这样一来，总统的选举基础，完全平民化了。总统“翅膀硬了”，国会想抓也抓不住了。
其次，数次政治经济危机，都给了总统扩大权力的机会。时势造英雄，无论是内战时期，还是大萧条时期，或者越战时期，都呼唤一个强有力的总统来团结社会集中资源度过难关。
在这种危机时刻，一个强有力的总统，不但能够提高决策的效率，而且其个人魅力也是危难时刻凝聚社会的资源――当然了，搞不好也会搬起石头砸自己的脚。这些危机造就了一夫当关万夫难档的林肯罗斯福，也造就了约翰逊尼克松这样的倒霉蛋。在所有这些危机中，无疑罗斯福新政时期，是总统权力扩张最迅猛的时期。事实上，新政期间，总统权力的转型，也是社会治理方式转型的一个后果。经济大萧条的出现，证明了放任自流市场模式的危险，于是，美国社会的治理模式开始向干预型福利型转变，这种转变反过来又导致了一个强大行政权力的扩大。
最后，同时可能也是最重要的，还是现代社会运转方式“理性化”的后果。现代社会生活日益复杂化，需要越来越庞大的行政部门，灵敏的反馈机制，和越来越专业的管理知识。行政部门的提案，越来越成为国会议案的源泉。通过控制提案的内容，设定国会的议程，总统带领的行政部门已经成了事实上的“立法者”，更不用说行政部门在“执行”法案时，往往自由诠释法案，从而也实现立法的功能了。这一点，和一个越来越庞大的公司里，ceo的地位不断上升是一个道理。
正是在这个大背景下，美国社会有理由对总统权力的进一步扩张表示警觉。历史学家　arthurschlesinger在尼克松当政期间写了一本影响很大的书，叫帝王总统，声称美国的总统已经从“宪政总统”变成了“帝王总统”。然而，也正是因为“神经质”的社会各界及早地启动了预警机制，导致了国会在尼克松时代及之后采取一些拨乱反正的措施。1972年的“呈堂法案”，1973年国会通过“战争权力决议”，1974年的“国会预算和资金扣押法案”，分别从外交战争财政各个方面钳制了总统权力，增强国会的地位。
许多人认为，小布什是自尼克松以来最“猖獗”的总统，直接传承了尼克松的“帝王总统”
风格。这不仅仅体现在他屡次绕过适当的法律程序，推行他所主张的政策，更体现在，即使他按照法律程序推动其政策时，国会和司法部门在小布什政权面前软弱无力，从而从内部驻空三权分立这个理念，破坏美国宪法的精髓。按照戈尔的说法，由共和党掌控的国会几乎都成了布什政策的橡皮图章，而司法部门也被保守派占据。然而，情况可能并不象戈尔说得那么不堪。事实上，在小布什的紧逼之下，美国政治社会各界的预警机制又启动了。国会开始反击，它开始要求政府对关塔那摩的关押犯情况定期汇报，驳回了布什要求无条件无限期延期爱国法案的请求，并对窃听案中的政府角色，表示了强烈的质疑。法院也通过几个案例，成功地为关塔那摩在押犯的人身保护权划定了一个界限。媒体的批评声音越来越大，纽约时报不顾白宫劝阻报道窃听案，本身就是媒体声音的一个胜利。至于社会团体，已经有两个团体，美国自由联盟和宪政权力中心，分别在底特律和曼哈顿，开始起诉国家安全处的做法。
君让臣下，臣可以不下众所周知，自从　70　年代尼克松的水门丑闻曝光以来，美国政治生活中的重大丑闻都会被加上“门”字，比如伊朗门白水门卡特里娜门佛利门普莱姆门等等。最近，在这个长长的“门”名单里，又多了一“扇”门：律师门。
事情是这样的：2006　年　12　月，美国司法部在白宫的批准下，突然以“工作表现不佳”为由，解雇了8名联邦律师更确切地说是联邦检察官。这些律师在震惊愤慨之余，将这事捅到了媒体。从　2007　年　1　月份开始，各大媒体开始积极报道这件事，讨论这次解雇是否合理。3　月份，国会司法委员会开始调查此事，传唤司法部的相关当事人。在媒体和国会越来越气势汹汹的声讨下，司法部策划此次解雇事件的司法部长助理桑普森被迫辞职，同时，要求司法部长冈泽尔辞职的呼声也越来越高。目前，虽然此事仍然在调查当中，但是“律师门”
的说法已经遍及媒体了。
大家可能会奇怪，司法部解雇自己的雇员，怎么会成为丑闻呢众所周知，在美国的“分立三权”中，联邦行政权这一块是完全由总统统领的，也就是说，“各部委”负责人是总统任命的，不是民选职位。同理，各“部委”内部的工作人员也是由其负责人任免，也不是民选职位。
这也是为什么美国每一个新总统就职，都会带来一次“领导班子”的大更迭：每个总统都会想办法在政府内部安插本党的甚至本人的亲信，以提高本届政府的行政效率。就司法部来说，里根就任的前两年里，93　个联邦律师里有　89　个被替换，克林顿政府也是　93　个里面替换了　89　个。布什政府最初两年里，也替换了　88　个联邦律师。虽然这个替换有一个参议院批准的程序，但是这个审批针对的这些职位的“任命”，而不是“罢免”――这一点，在　1926　年的“麦尔斯对美国”的最高法院判例中已经做出明确澄清。在这种情况下，冈泽尔解雇本部的9　个律师，怎么会酿成政治风暴呢
问题在于，很多议员媒体以及这　8　个律师本人认为，此次大规模解雇不是因为什么“工作表现”――因为在解雇之前，根本就不存在一个“工作表现”的评审程序，而是因为这些律师对布什政府“效忠不够”。甚至有人认为这次解雇是对这些律师的打击报复――报复他们作为检察官起诉民主党员不力，或者起诉共和党成员太卖力。
比如其中最有争议的人物南加州律师莱姆。05　年她曾经积极调查美国近年来最大的腐败案克宁汉姆案，并成功了起诉了共和党议员克宁汉姆。2006　年　5　月，她又将调查之手伸向了国会拨款委员会主席共和党员利维斯。同时，由克宁汉姆案顺藤摸瓜，她又开始调查cia前高官佛格。就在被解雇的前夕，她还在忙于起诉佛格。莱姆在这个关头被解雇，难怪有人认为这是共和党内部的“清洗运动”，与“工作表现”没有关系。当然司法部还是辩称，这个解雇并不是阻止莱姆起诉佛格，因为就在莱姆被解雇之后，司法部还是起诉了佛格。
其他7个联邦律师的解雇，或多或少也存在这样的争议。比如，新墨西哥州的联邦律师依格里塞斯表示，他之所以被解雇，是因为他没有加快调查民主党人的投票舞弊案；内华达的波根，在被解雇前正在调查内华达共和党州长吉本斯；而东阿肯色州联邦律师克明斯的解雇，据说唯一的理由就是布什总统的顾问洛伍想让他腾出位子，安插他的一个亲信。
鉴于这些争议的存在，双方掐作一团。冈泽尔坚称这次解雇没有任何报复的企图，纯粹基于“工作表现”，而“工作表现是广义而言的，包括政策优先性的安排等等”，同时强调司法部作为行政部门，其职能本来就是“为总统服务”，具有政党性的特点。而批评者则认为，政党利益不应当高于国家利益，虽然联邦律师由政府任命，一旦开始工作，他们应当秉承中立原则。
应当说，在这场辩论中，冈泽尔节节败退。助手辞职，国会听证，本人被传唤，职位岌岌可危。尤其在他声称他并没有深入参与这件事但是他的助手在国会听证中否证了这一说法之后，连共和党的很多人都开始跟他划清界限。布什虽然原则上表示支持他，也一再要求他“做出更好的解释”。事实上，布什在这场政治斗争中自身难保：他的几个“爱卿”洛伍玛尔斯等都受到牵连，被国会传唤。
堂堂司法部长，有总统这个靠山，有“麦尔斯对美国”这个判例的前科，有政府大规模更新联邦律师的惯例，竟然不能扳倒几个手下的律师，甚至可能被他们扳倒，可见在美国，即使是部长，权力也非常有限。政党利益不能高于国家利益，政见不能超越公益，是这场斗争成为丑闻的根本原因。
事实上，稍微熟悉一点美国宪政史的人就知道，这场斗争其实并没有什么新意。早在　1867年，也就是中国人见到皇帝还在战战兢兢地下跪的年代，美国就有一位总统因为试图炒一个官员的鱿鱼而差点被国会炒了鱿鱼。那就是美国第一个遭受弹劾的总统安朱约翰逊。当时约翰逊因为与其战争部长斯坦顿政见不合，试图解雇他。国会声称该解雇违反了当时的“职位期满法案”，对约翰逊启动了弹劾程序。众议院都已经通过了弹劾总统，幸亏参议院以一票之差将约翰逊从“下岗”的边缘给救了回来。
之后总统的官员任免权问题就一直反反复复。1926　年的“麦尔斯对美国”判例中当时总统威尔逊要解雇一个邮政官员麦尔斯，最高法院判决“职位期满法案”违宪，也就是说，总统有解雇其内阁成员的自由。但是也有法学家说，这并不意味着总统可以随心所欲地解雇官员，因为当人员任免影响了政府为公众提供有效服务时，这本身又是违宪的。1935　年，当罗斯福因为联邦交易委员会主席汉弗瑞不支持新政而解雇他时，汉弗瑞则又把罗斯福政府给告了。
最后法院裁决，由于联邦交易委员会不仅仅涉及行政权力，而且涉及部分的司法权，政府不能自由解雇其官员，罗斯福政府败诉。
看来，据我有限的知识，从　1867　年以来，美国就有三起由官员任免引起的“君臣冲突”。目前这个律师门事件，则很可能成为第四起这样的案例。相比专权国家里“君主”可以威风凛凛地大笔一挥就抹去无数下属的政治生命甚至肉体生命的“潇洒”，在一个三权分立的国家里做一个“君主”，是多么窝囊的一件事：君要臣下，臣就是不下。不但“臣”不下，而且“臣”还可以要“君”下。可见，在这样的国家里，真正的“君主”不是某一个人，而是在各种力量相互制衡不断被激活的宪法。
耳朵上的记号在中国，众所周知，腐败现象层出不穷。大家可能会好奇，美国有没有腐败呢
当　然　也有　。　这　两　年　闹　得　最　沸　沸　扬　扬　的　两　个　腐　败　案例，　一　个　涉　及　前国　会　议　员randycunningham，作为前国会国防拨款委员会成员，他曾经接受一个国防产品承包商　240　万美元的贿赂，并利用他在国会的权力，以“特殊专款”的方式间接给该承包商拨款。另一个案例涉及一个政治游说集团成员　jack abramoff，他曾经用免费餐免费票免费旅行等方式大量给国会议员行贿，换取他们给自己的客户多开一些“特殊专款”。
当然，最后　randy　cunningham　和　jack　abramoff　都落入了法网。06　年　3　月，randycunningham　被判入狱　8　年　4　个月，jack　abramoff　也被判　5　年　10　个月。共和党　06　年底输掉中期选举，不能说没有这两位共和党员的“功劳”。
然而，客观地说，类似的公然腐败在美国并不常见。拿　cunningham　的事件来说，涉案资金两百多万美元，就已经成了“现代国会史上最耸人听闻的受贿案”华盛顿邮报语。
挖掘报道该案的圣地亚哥联合报也因此得了　2006　年的普利策奖。至于免费餐免费旅游等等罪行也天天上新闻头条，只能说美国人在腐败方面比较孤陋寡闻而已了。
不过我在这里想讨论的，并不是这种公然的腐败案――因为这在美国并不多见，至少没有成为一个制度性问题。我想讨论的是另一种更模棱两可的“政治腐败”。
细心的读者也许会发现，我上面说的两个案例，都涉及到一个词汇，“特殊专款”，这个词近两年在美国媒体上频频出现，在英文里，叫　earmark，如果直译，就是“耳朵上的记号”。
什么叫　earmark它一般是指国会议员各自根据其选区或者集团需要，插入预算报告中的“相关项目专款”，比如自己选区需要修一条公路了，就加入交通预算草案中；或者需要某学校需要某种计算机软件了，就加入教育预算草案中等等。一般来说，在审核程序中，它是在预算草案出来后，由议员各自紧急加入的，所以它的透明性合理性很可疑。比如，在一个非常惊心动魄的案例里，2004　年　11　月　17　日，国会的拨款委员会审核批准了一项“外交行动预算草案”，但是，在接下来的　72　小时里，也就是草案提交整个国会批准之前，各路议员纷纷出马，加入了　11，772　个　earmarks，总额达　160　亿美元。显然国会议员不可能在三天之内阅读分析这些“记号”，该议案还是顺利通过。
earmark　算不算腐败呢一方面，大多数议员在加　earmark　的时候，并没有接受任何贿赂或礼物，所以他的行为并不违法。甚至，从其选区的角度来说，我们选你干什么去了不就是希望你给我们拉修路费教育资金吗所以你给我们争取“特殊专款”，这才是合格的“民意代表”。正是因此，许多议员不但不以加　earmark为耻，反而以此为荣。比如北卡州的一个议员，专门把自己争取到的“特殊专款”做成一张地图，这里是他为当地一个宇航中心争取的两百万，那里是他为了一个地方学校争取到的三百万，显得他“为民请命”不辞辛苦。
但是另一方面，earmark　又是成为议员笼络人心争取选票的手段。议员可以对真正的公共利益漠不关心，只追逐自己的地区利益或者集团利益，从而使有限的公共资金流到了无足轻